Autorka artykułu: Agnieszka M. Polak
Korzenie idei opieki społecznej wyrastają z różnych tradycji filozoficznych i praktyk społecznych. Z jednej strony sięgają one chrześcijańskiej filantropii i charytatywnej działalności Kościoła, który przez wieki pełnił funkcję opiekuna ubogich i chorych. Z drugiej strony kształtowały je idee liberalne XIX wieku, dostrzegające ograniczenia wolnego rynku i konieczność minimalnych zabezpieczeń dla pracowników, istotna była także myśl socjalistyczna i ruch robotniczy, domagające się równości i ochrony przed wyzyskiem.
Praktycznym przełomem były reformy Bismarcka w Niemczech, które stworzyły model obowiązkowych ubezpieczeń społecznych jako narzędzia politycznej stabilizacji i społecznej solidarności. W XX wieku zaś William Beveridge nadał tym rozwiązaniom nową, uniwersalistyczną formę, wpisując opiekę społeczną w ramy praw obywatelskich i fundament państwa dobrobytu.
Kiedy mówimy o systemach opieki społecznej, zwykle zaczynamy od nazwisk Bismarcka i Beveridge’a, ale w rzeczywistości mamy do czynienia z różnymi modelami, które odzwierciedlają rozmaite wizje roli państwa wobec obywateli.
W logice modelu bismarckowskiego pomoc przysługuje tym, którzy pracują i płacą składki. Państwo nie rozdaje więc świadczeń wszystkim, ale organizuje wspólną kasę, do której każdy zatrudniony się dokłada, a w razie choroby, starości czy wypadku może z niej korzystać. To system, który wzmacnia poczucie obowiązku i zależności między pracą a ubezpieczeniem.
Odmienną filozofię zaproponował William Beveridge. Jego model opierał się na przekonaniu, że bezpieczeństwo socjalne powinno być prawem obywatelskim, a nie nagrodą za zatrudnienie. Świadczenia finansowane z podatków miały gwarantować każdemu obywatelowi minimum, bez względu na to, czy płacił składki i ile zarabiał. Był to więc krok w stronę równości i powszechności.
Państwa skandynawskie uczyniły z opieki społecznej najistotniejszy element swojej polityki. Wedle tego modelu, państwo nie tylko zapewnia minimum, ale także aktywnie wyrównuje różnice społeczne. W zamian za wysokie podatki obywatele otrzymują darmową edukację i ochronę zdrowia oraz szeroką gamę usług społecznych. To model, który można nazwać najbardziej „opiekuńczym”, ale też najbardziej kosztownym.
Na drugim biegunie stoi model liberalny, charakterystyczny dla Stanów Zjednoczonych. Tu państwo oferuje jedynie podstawową pomoc najbiedniejszym, pozostali korzystają z prywatnego rynku. Niskie podatki oznaczają większą wolność, ale też wyraźne nierówności: kto ma pieniądze, kupuje najlepsze ubezpieczenie, a kto nie, musi liczyć na minimum od państwa.
W literaturze porównawczej obok modeli ubezpieczeniowych (Bismarcka) i podatkowych (Beveridge’a) często przywołuje się także tzw. model Siemaszki, wywodzący się z radzieckiego systemu zdrowia. Charakteryzował się on całkowitym upaństwowieniem ochrony zdrowia, finansowaniem z budżetu państwa i bezpłatnością świadczeń. Nie był to model ubezpieczeniowy w ścisłym sensie, lecz jego przeciwieństwo, pokazujące alternatywną drogę organizacji opieki zdrowotnej w XX wieku.
Po odzyskaniu niepodległości w 1918 roku młode państwo polskie zaczęło tworzyć jednolite instytucje społeczne. Powołanie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w 1934 roku było momentem przełomowym w budowaniu nowoczesnego systemu. To wtedy po raz pierwszy powiązano instytucjonalnie prawo do świadczeń z pracą i obowiązkiem składek. Ubezpieczenia nie były już aktem dobroczynności ani przywilejem wybranych grup, lecz stały się elementem państwowej polityki, która miała zapewnić obywatelom poczucie bezpieczeństwa w obliczu choroby, starości czy wypadku. Był to krok w stronę bismarckowskiego modelu ubezpieczeniowego.
Okres PRL przyniósł inną logikę. Państwo przejęło rolę monopolisty, stając się jednocześnie pracodawcą i opiekunem. Opieka społeczna i zdrowotna była powszechna, choć silnie powiązana z zatrudnieniem w gospodarce uspołecznionej. Wielu osobom taki system dawał poczucie bezpieczeństwa, ale równocześnie pozbawiał prawa wyboru.
Transformacja po 1989 roku otworzyła nowy rozdział, w którym stary model ubezpieczeniowy został utrzymany. przeprowadzono jednak szereg reform dostosowując go do logiki wolnorynkowej. Pojawił się Narodowy Fundusz Zdrowia, a reforma emerytalna z 1999 roku wprowadziła Otwarte Fundusze Emerytalne, które jednak wkrótce zostały ograniczone. Dzisiejszy krajobraz polskiego systemu ubezpieczeń społecznych jest zatem swoistą hybrydą: bismarckowskich korzeni, socjalistycznej przeszłości i neoliberalnych korekt.
System ubezpieczeń społecznych w Polsce stoi dziś przed wieloma wyzwaniami. Największym problemem jest starzenie się społeczeństwa, coraz mniej osób pracuje, a zatem płaci składki, a coraz więcej pobiera emerytury. To stawia pod znakiem zapytania solidarność międzypokoleniową, która tworzyła fundament bismarckowskiego modelu. Do tego dochodzą zmiany na rynku pracy: rosnąca liczba osób zatrudnionych na umowach cywilnoprawnych albo w tzw. gig economy (tzw. praca dorywcza) znacznie ograniczają wpływy do systemu. Istnieje realne zagrożenie powstania luki znacznej liczby osób bez zabezpieczenia w przyszłości. Drugim problemem jest niski poziom zaufania do instytucji publicznych. Dla wielu Polaków ZUS czy NFZ są symbolem biurokratycznej uciążliwości, a gwarancją bezpieczeństwa. Poczucie, że „wpłacam więcej, niż kiedykolwiek dostanę”, sprawia, że ubezpieczenia społeczne są traktowane raczej jako przymus niż wspólne dobro. Warto zaznaczyć w tym miejscu, iż bez elementarnego zaufania żaden system solidarnościowy nie może trwać.
Kolejnym wyzwaniem jest rosnące napięcie między logiką składkową a świadczeniami powszechnymi. Coraz większą rolę odgrywają programy finansowane z podatków i przysługujące wszystkim, przykładem może być program 800+. To zderzenie dwóch filozofii: jednej, która mówi „ile wpłacisz, tyle masz prawa do świadczeń”, i drugiej, która głosi „każdy obywatel ma prawo do minimum bezpieczeństwa”. Kolejna kwestia dotyczy zasady równości, choć formalnie system jest powszechny, kolejki do specjalistów i różnice regionalne sprawiają, że realny dostęp zależy często od zasobności portfela albo miejsca zamieszkania. To wprowadza nieformalny podział na tych, którzy mogą kupić sobie prywatną opiekę, i tych, którzy są skazani na czekanie w długich kolejkach. Na to wszystko nakłada się globalizacja i migracje. Polacy, którzy pracują za granicą podlegają innym systemom ubezpieczeniowym, a jednocześnie Polska przyciąga coraz więcej pracowników z zagranicy. System wciąż nie jest do końca przygotowany na taką mobilność. Pytanie, czy ubezpieczenia społeczne mają pozostać wyłącznie narodowe, czy też powinny stać się częścią szerszych rozwiązań europejskich, staje się coraz bardziej aktualne. Wreszcie każde kolejne załamanie gospodarcze, takie jak kryzys finansowy, pandemia COVID-19, inflacja, przypominają, że system musi być elastyczny i gotowy na nadzwyczajne wydatki. Tyle że każda taka interwencja osłabia stabilność finansów publicznych.
Polska, podobnie jak inne kraje, stoi więc dziś wobec starego pytania w nowych warunkach: czy ubezpieczenia społeczne są wspólną kasą, w której składki i świadczenia muszą się równoważyć, czy raczej obietnicą, że państwo weźmie na siebie troskę o obywateli, niezależnie od tego, ile do tej kasy wpłacą?
System bismarckowski, model beveridge’owski, socjaldemokracja i liberalizm stały się czterema wielkimi punktami odniesienia w refleksji nad państwem dobrobytu. Każdy z nich wskazuje inną drogę: od ubezpieczeń opartych na pracy i składkach, przez uniwersalne świadczenia obywatelskie, po hojne systemy redystrybucyjne i minimalne zabezpieczenie rynkowe. W praktyce współczesne państwa coraz częściej łączą te rozwiązania, tworząc własne hybrydy dostosowane do lokalnych warunków i napięć społecznych.
Opracowanie tekstu: dr n. hum. Agnieszka M. Polak
Zdjęcie miniatura: Nadezdagorosko. Lekarz chroni pacjentów czerwonym parasolem symbolizującym ochronę i opiekę [zdjęcie]. Freepik.
